煤市现状大变：雪崩之下，没有一片雪花是无辜的

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4 这与当前中央与地方国家机构职权划分如出一辙， 简直就是一个缩影。根据《公安机关组织管理条例》第19条、第21条规定， 公安机关人民警察使用的国家行政编制， 实行专项管理， 警察编制属于中央事权。

但是， 在这个提纲挈领的表述中， 统一领导以块为主都描述领导关系， 但彼此又有冲突。参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。[37]黄韬：《中央与地方事权分配机制--历史、现状及法治化路径》， 格致出版社、上海人民出版社2015年版， 第2页。后者是指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性， 尤其体现在基层政府解决实际问题的能力。但是， 对于地方治安事务的处理， 这部分的警察编制应该由地方人大决定， 并主要由地方财政负担。

但是， 以块为主在实际运行中又存在过度干预与能力不足的问题。比如， 《行政处罚法》 (2017年修正) 、《行政许可法》 (2004年) 、《行政强制法》 (2011年) 对地方性法规设定权做了严格的限制， 毫无疑问， 这是采取了传统的中央集权的解决思路， 通过权力上收治理地方滥设问题。如果认为被申请人的动议缺乏依据，动议的事项不属于自身的法定职责或法定义务，则可以驳回被申请人的动议。

既能阻止那些严重破坏生态环境的项目，也能防止掠夺式的开发活动，实现政府、市场和公民社会三赢。此类合法权益主要包括财产权、生命和健康权、环境法上的权利，对于间接利害关系人则不享有此类权利。因为这让整个决策过程变得更为民主，比如，公众参与为社区成员提供机会来了解一个项目的影响和收益，讨论项目面临的潜在挑战，体现可持续发展中的动力[26]（P411）。直接利害关系人行使表决权将遵循相应的法律规则或者组织者制定的议事规则，他们不能借此谋私益。

社会性许可被申请人行使动议权，不以自身在法律上所享有的权利受到侵害为必要条 件，出于关心项目安全即可提起。行政法需要规定被申请人行使动议权的条件、程序、法律救济等内容。

社会性许可权就是在这种转变中逐渐兴起的。对于申请权，针对不同环节的项目管理以及不同的社会性许可申请人，行政法需要规定社会性许可被申请人提出申请权的条件、方式等内容。它是指，被申请人在行使行动型社会权利过程时，有向国家行政许可机关、项目企业等主体主张不得被无故干扰、冷漠对待、剥夺或者变相剥夺的资格。它是指，社会性许可被申请人在国家行政许可机关、项目企业等主体制定或做出涉及项目的政策、措施、决定之前，有得到告知有关内容、理由、依据以及何时和以何种方式参与项目治理并参加会议的资格。

以上四个方面合而言之，社会性许可权属于以公共利益为主的权利。对此，可以从如下三方面来论证。理由在于：一方面，经验表明社会性许可本身隐含着否决权的意思或者事实上的否决权。可见，不论是环境利害关系人参与权或行政法上参与权与社会性许可权均存在重大差异，特别是它们都没有包括社会性许可权的核心权利类型——对项目的表决权。

换言之，表决权是解决项目能否在我们家后院落户的最后手段。被申请人获得理由权的内容是行政机关和项目企业对其做出不利决定的合法或者合理的依据。

摘要:  社会性许可权是指，受到项目影响的社会性许可被申请人对作为社会性许可申请人的项目企业以及对项目承担行政许可职责的国家行政机关所享有的某种主张或者资格。根据权威机构的观点，该法所规定的可持续发展主要是确保代内公平和代际公平。

又如，根据《环境保护法》第 55 条规定，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。行政法的立法者通常有两种选择：一是顺势而为，通过行政法机制来及时确定此类法外权利，规定当事人，特别是规定社会性许可被申请人行使权利的合理程序，将此类权利所具有的潜在破坏性控制在法律轨道之内，扬其善，遏其恶。前者所指向的客体是属于国家和社会公共事业的项目，而后者所指向的客体要广泛得多，除了项目之外还包括人事、财政等方面事项。从社会性许可权实践来观察，受到国家行政机关许可项目影响的直接利害关系人通常是某一社区或集体的复数意义上的公民。他们依法授予公民、法人和其他组织从事某种活动的资格。从历史角度来分析，现代行政法上的私人公共利益概念，最早由德国学者 C.F.V. 哥伯在 1852 年所著的《公权论》中提出，意指当个人与全体相结合时对国家具有的权利就是公权利，最主要的公权利是参政权，尤其是选举权[7]（P26）。

而比较可行的方法是由一个相对独立的主体来组织直接利害关系人行使表决权。二是就覆盖面而言，知情权不仅将覆盖国家行政机关考察、审查、许可和监督项目的整个管理过程，也将覆盖企业开发、建设、运行和结束项目的整个过程。

虽然行政法律规定了企业排放恶臭硫磺的限度，但行政机关从来不会将控制气味作为其执法优先事项，因为气味对环境影响很微小[23]（P322）。在这里，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督也为社会性许可权提供了依据。

其中，申请人是积极提出要求，能促进被申请人实现或顺应自己要求的主体，即项目企业和对项目实施许可职责的国家行政机关。政府主要追求便宜的政治和技术理性，企业主要追求经济理性，而社会公众偏爱社会理性。

行政法需要规定该组织的产生程序、组成人员、法律职责等问题。四是表决权的主要目的是为了在社会理性、经济理性和技术理性之间获得一种平衡，促进代际和代内公平，并不是为直接利害关系人要挟社会性许可申请人提供一件法宝。因为社区居民的房屋所有权是受宪法保护的权利，如果未经居民同意就落户建设，就是侵犯居民私有财产权的行为。从规范层面而言，被申请人所享有的行动型社会性许可权主要包括如下类型。

（一）行动型社会性许可权 所谓行动型社会性许可权是指，作为权利享有者的社会性许可被申请人有资格做某事或以某种方式采取行动，是对社会性许可申请人主动作为的权利。而对于肩负多重职责的我国政府而言，这一挑战更显突出。

那么接下来需要论述的则是社会性许可权在行政法上的主要类型问题。如果没有赋予公众社会性许可权，如果没有给公众提供实质性学习和了解项目的机会，那么他们就不可能同意那些影响其切身利益的企业项目——即使项目经过了国家许可。

（二）社会性许可权是新兴权利 明确社会性许可权是以公共利益为主的权利是从实质角度来分析其属性，而阐释其是一种新兴权利则是从形式层面来明确其属性。后者的义务主体是国家行政机关——对项目承担行政许可职责的国家行政机关仅仅是其中的一种类型。

目前我国环境法等法律虽然规定了公民的申请权，比如，公民向行政机关申请获得环境信息的权利，但这与笔者所指的申请权具有很大差异。由此，社会性许可权所对应的义务主体主要是享有公共行政权力和社会权力的主体，而不是纯粹的私人主体。第二，获得不利决定的理由权。从属性上分析，社会性许可权属于以公共利益为主的新兴权利。

虽然社会性许可权主要属于公共利益，但并不排斥或者否定其具有私权利特征。除了《环境保护法》的规定之外，《中华人民共和国大气污染防治法》（下文简称《大气污染防治法》）第 5 条、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（下文简称《环境噪声污染防治法》）第 7 条等法律规范都为社会性许可权提供了规范依据。

社会性许可的被申请人是受到项目影响的各类利害关系人，既可以是直接利害关系人，即自身的合法权益受到项目径直影响的主体，比如，行政机关许可某企业在某居民区建造一个垃圾焚烧厂需要征用该居民区的房产和土地，房产和土地被征用的居民就是直接利害关系人。因为，特定社会公众行使社会性许可权的过程，就是对行政许可机关的监督过程，是他们倾听人民的意见和建议的过程。

如果社会性许可申请人通过协调、开听证会和交流会等形式取得了项目所在地直接利害关系人同意或默许，直接利害关系人没有通过对抗性手段来表示反对，那么就无需启动表决权。所谓机会，意指被申请人参与项目治理，行使各类社会性许可权的空间和余地，是一种资源。